周黎安:深化市场化改革,兑现改革红利|重磅文件解读

更新时间:2020-04-09 20:17:00点击:77 国金动态

《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》4月9日正式公布。在国际国内面临严峻挑战的背景下,中央出台关于完善要素市场化配置体制机制的重要文件非常及时和必要,这既是深化市场化改革的“组合拳”,也是兑现改革红利的“大礼包”。在人们受疫情影响对未来充满各种担忧和疑虑之时,《意见》出台可以极大提振社会各界对于中国经济未来发展的信心。


文件出台的背景


中国经济已经从高速增长进入中高速增长阶段,过去数量驱动型的发展模式难以为继,通过生产要素跨地区、跨行业和跨所有制进行再配置驱动的增长已经趋于衰减,近年来全要素生产率在我国GDP增长中的贡献呈现下降趋势。中国经济的未来只能依靠科技创新和高质量发展,进一步激活微观经济主体的活力。长期以来,一系列制度机制障碍导致生产要素配置的市场化程度不高,还存在许多扭曲和错配,严重阻碍了生产率的提高,因此要素配置的进一步市场化亟待推进和完善。中国经济增长模式的转型需要寻找新的动力和来源,完善要素配置的市场化改革是释放中国经济增长潜力的关键性一环。


要素市场化配置作为改革议题在十九大报告就已正式提出,这次颁布的《意见》是进一步落实中央的改革部署。十八届四中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”,十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”2016年中共中央、国务院颁布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,到《关于完善要素市场化配置体制机制的意见》,我们可以看出,中国社会主义市场经济体制的两大基石——完善产权制度和要素市场化配置——已经呈现清晰的改革路线图,为后续深化市场化改革的方案实施与落实指明了方向。


《意见》的主要看点


第一,文件关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制提出了一系列重要指导意见和改革举措,体现了改革的系统性、整体性和协同性,为未来进一步改革提供了顶层设计和路线图。与近几年单项推进的改革(如农村承包地“三权分置”改革、农地直接入市、建设用地指标分配权的下放)不同,这一次的改革意见涉及土地、劳动力、资金、技术和数据多个生产要素,涉及面之广、改革力度之大是前所未有的。各生产要素的市场化配置之间存在密切互动关系,城乡土地制度的改革会带来劳动力城乡之间的双向流动,而建设用地、补充耕地指标跨地区交易又会带来资金、技术和劳动力在空间上的重新集聚和布局;科技成果的产权界定和转化需要金融支持,知识产权证券化、商业银行通过知识产权质押、预期收益质押等方式融资,技术要素与资本要素的市场化配置相互支持,共同推进。这些改革措施具有统筹设计、多点突破、分类施策、协同推进的鲜明特征,各要素市场化配置的联动改革有助于形成强大合力,产生一揽子改革的交互作用和叠加效果。


第二,文件出台了一系列“含金量”极高的改革举措,势必对中国经济的方方面面产生深刻和持久的影响。限于篇幅,这里只举两个例子。第一个例子是土地管理制度方面,文件指出“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”,这意味着长期以来高度集中的建设用地指标的审批制度将进行分权改革。结合3月12日国务院颁布的《关于授权和委托用地审批权的决定》,即将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级政府批准,同时试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准,建设用地指标审批权下放地方政府代表了中国土地管理制度的一次历史性突破。《意见》还推出了工业用地供应方式改革思路(如长期租赁、先租后让、弹性年期供应等),鼓励不同产业用地类型合理转换,这些措施综合起来将极大地推进省内土地资源的优化配置、产业布局的一体化和城市格局的重塑,加速经济、产业和人口等优质要素朝着集聚化的方向发展,有利于打造城市群、中心城市和发达地区的优势地位。


另外一项重要突破是在户籍制度方面,“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置”。过去我们一直是城镇基本公共服务是与户籍挂钩,公共资源的分配也是按照户籍人口配置,这导致两大问题;一是城乡二元分隔的身份歧视,农民工进城打工却享受不了城市的教育、医疗、就业方面的福利,目前城市大约40%的常住人口(主要是农民工)享受不了城市的基本公共服务,限制了他们最终融入城市;二是在劳动力跨地区高度流动的情况下,一些人口净流入地区的常住人口远远大于户籍人口,有些地区人口净流出,情况则正好相反,而我们财政资金的分配主要是按照户籍人口进行,造成地区间公共资源分配事实上的不公平。推动基本公共服务与常住人口挂钩,与《意见》提及的户籍制度的其它改革(如超大、特大城市完善积分落户政策、放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制、试行以经常居住地登记户口等)相配套,可以进一步促进劳动力跨地区流动,消除城乡二元分隔制度,促进城乡融合发展。与此同时,在老龄化趋势加快、人口红利消失的大背景下,这些新举措势必带动地区间围绕着常住人口、优秀人才的激烈竞争,实现“人才大战”常态化,倒逼地方政府不断提高本地基本公共服务水平。


第三,《意见》将深化市场化改革与对外开放有机结合起来。中国过去四十年改革开放的成功经验就是以改革促进开放、以开放倒逼改革。中国经济通过市场化改革激活企业活力,提高体制机制效率,为中国企业深度融入全球化、参与国际分工创造条件,而加入WTO也倒逼中国经济体制和行政管理体制进行一系列深刻变革,以适应全球竞争格局。中国是全球化的受益者,未来的发展也离不开全球化的大背景。这次出台的文件再一次体现了如何将要素市场化配置改革与对外进一步开放有机结合起来的重要原则,在劳动力、资金、技术要素的市场化配置改革方面表现尤为明显。文件强调加大国际人才的引进力度,为海外科学家、外籍高层次人才来华工作、创业提供便利条件;稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换,逐步推进证券、基金行业对内对外双向开放,逐步放宽外资金融机构准入条件;支持国际科技创新合作,包括抗病毒药物即疫苗研发的国际合作,探索外籍科学家领衔承担政府科技项目等等。尽管世界范围贸易保护主义抬头,中美贸易战、科技战、经济战还在持续,新冠病毒肆虐冲击全球产业链,中国仍然致力于推动全面开放,开拓广阔发展空间,为建设开放型世界经济做出自己的贡献。而深化要素的市场化配置改革是实现中国高水平对外开放的重要制度基础。


第四,在全面深化要素市场化改革的同时探索更好地发挥政府作用,守住收入分配和社会保障政策的底线。中国经济发展的另外一个成功经验是在持续推动市场化改革的同时,发挥政府(包括地方政府)克服市场失灵的积极作用,实现市场“无形之手”和政府“有形之手”的有机结合。这次出台的文件在论及要素配置的市场化改革的同时,也重点提到了政府应该扮演的积极角色以及职能转型。这包括“完善政府调节和监管,做到放活与管好有机结合”。建立一个有序竞争的市场体系需要政府进行有效监管,规范交易行为,比如常规的防止不正当竞争和反垄断,还需要政府积极完善信用体系建设,在中国现阶段,只有政府可以实现对个人征信信息的全面汇集,对失信行为进行认定和联合惩戒,从而对潜在失信行为构成有效威慑,单靠一个企业或信息平台无法做到。当然,政府还要转变职能,更多从直接管控转向规则制定和秩序维护,“推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变”。文件还特别强调政府“提升监管和服务水平,引导各类要素协同向先进生产力集聚”。这是中国政府(包括地方政府)在经济发展过程中一直扮演的极为重要的协调和引导作用(比如通过产业政策),克服市场本身经常面临的协调失败,实现各类生产要素的空间聚集和优化配置。


经济市场化和全球化竞争有助于优化资源配置效率,但与此同时,也可能造成收入差距拉大,尤其使一线劳动者的收入和福利受到严重影响。这是上世纪八十年代以来贸易自由化和全球化在西方国家普遍发生的情形,也是近年来欧美民粹主义、极端右翼势力崛起和逆全球化抬头的经济社会背景。如何通过市场化和全球化实现包容性和普惠性发展是摆在所有国家目前的巨大挑战,应对这一挑战的必由之路是政府发挥在收入分配和社会保障政策当中的积极作用。中国政府在这个问题上是极为清醒的。这次出台的文件在设计要素市场化的改革目标和路径的同时,明确建议健全最低工资标准调整、工资集体协商和企业薪酬调查制度;着重保护劳动所得,增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重。任何时候我们都需要守住收入分配和社会保障的底线,不仅仅是保护劳动者利益的问题,也是最终保护市场化改革成果的前提条件。


第五,针对疫情防控的经验教训,《意见》特别提到“增强要素应急配置能力”,把要素的应急管理和配置作为国家应急管理体系建设的重要内容。新冠疫情对世界各地冲击之大超出了所有人的预料,它对各国的医疗资源在短时间内都产生了严重的挤兑,对公共卫生防疫体系形成了前所未有的压力测试。我们需要以此为鉴,在正常时期就需要打造国家应急管理体系,尤其在要素应急配置能力建设上下功夫,这不仅包括建立对相关要素的紧急调拨、采购制度,文件还强调发挥人工智能、大数据和云计算等数字技术所提供的巨大便利。在疫情防控方面,中国与西方国家相比,独具特色的社区治理功不可没,除此之外,以健康码为代表的数字化治理也发挥了极为关键的作用。


《意见》出台的重要影响


上面已经提到,要素市场化配置的综合改革将影响中国经济的方方面面,对未来产生一系列深刻而持久的影响。下面我侧重谈几个方面。


第一,消除人们对于中国未来改革方向的疑虑,更彻底的市场化改革可以提振信心,增强中国经济自身的定力。近年来,国际经济复杂多变、动荡不安,最近几个月新冠疫情让全球经济“停摆”,这是自二战以来最严重的挑战。世界范围出现逆全球化动向,中美贸易战、中美脱钩论使得全球经济面临巨大的不确定性。虽然中国防疫取得阶段性胜利,但全球疫情还在蔓延,防止输入型病例的压力不少,中国经济难以独善其身。中国经济未来增长的希望在哪里?能否继续维持中高速增长?这几个月各国都在为应对疫情而采取各种财政和货币政策,中国也是如此,但这些都是短期的应急对策。深化市场化改革将影响中国中长期的经济走势。即使在当下疫情肆虐之时我们也是需要从长计议。为应对外部经济环境的巨大不确定性,中国需要增强自身的经济定力,进一步挖掘增长潜力,释放改革红利。


第二,为区域协调发展、城市集聚、乡村振兴和城乡融合提供重要的制度保障。过去我们的区域经济发展、城市化和解决“三农”问题最大的制度障碍是城乡分隔的土地制度、城市用地指标的严格管控、户籍制度等因素,严重限制了土地和人力的跨区域流动,也制约了城市聚焦效应的发挥。《意见》提出的一系列改革意见,例如建立健全城乡统一的建设用地市场,建立农村集体建设用地直接入市以及入市增值收益分配制度;城镇的教育、医疗、就业等基本公共服务与户籍脱钩,而与常住人口挂钩;建设用地指标使用权下放省级政府;探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制(以前建设用地和补充耕地指标的交易主要集中在省内范围);为海外科学家和外籍高层次人才来华工作和创业提供便利。所有这些改革举措结合起来将极大地促进劳动力和土地等要素跨地区流动,尤其有助于扭转长期以来农村要素向城市单向流动的被动局面,而变成优质要素在城乡间双向流动,真正实现乡村振兴和城乡融合发展。


第三,激发科技人员的创新潜力,推动我国科技创新和自主创新,实现创新驱动型增长。经济增长最持久的源泉是技术进步和创新,这是全要素增长率重要驱动力。技术创新也是中国参与全球竞争、占据产业和经济制高点的根本保证。中国过去在研发创新方面取得了巨大进步,研发投入占GDP比例超过2%,已经接近甚至超过一些西方国家发达国家。但是,另一方面,中国在技术要素的市场化配置方面存在诸多深层次问题,长期未得到解决。比如我国职务创新的科技成果产权模糊,利益分配机制不合理,严重抑制了高校、科研机构和企业科研人员职务科技创新和科技成果转化的积极性;缺乏技成果转化的评估与检测机制,科技成果经常束之高阁,商业转化率低。针对这些问题,《意见》从健全职务科技成果的产权制度、完善科技创新的资源配置方式、培育发展技术转移机构、健全科技成果交易平台,到促进技术要素与资本要素融合发展和支持国际科技创新合作,给出了一系列具有指导意义的改革措施。《意见》还明确提出“全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策,充分尊重科研、技术、管理人才,充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值”,这一切都有助于提升知识和技术成果的市场价值,释放科研人员创新潜力,提高科技成果转化,促进政产学研一体化合作。


第四,为互联网、人工智能、大数据的更快发展提供制度性支撑。伴随着互联网经济的发展和大数据时代的到来,数据作为一种生产要素在国民经济发展过程中的重要性日益凸显。数据作为一种生产要素区别于传统生产要素(如技术)的最大特征是个人数据的隐私权的保护问题,这不仅是资产权益的界定问题,而是个人权利不可侵犯的体现。而数据的开放共享又是人工智能和数字经济发展的命脉之所在,也是中国在下一轮国家间新技术竞争取胜的关键之所在。如何在数据隐私的必要保护与开放共享之间保持平衡,最大限度发挥数据要素的潜在价值,就是推动数据要素市场化配置的重大挑战。为推进数据要素的市场化配置,《意见》提供了重要的指导意见,强调一方面制定数据隐私保护制度和安全审查制度,另一方面推动适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度,以便在数据隐私保护与数据开放共享之间保持必要的平衡。中国应该避免像欧盟那样过于保护个人隐私而阻碍人工智能、大数据等新技术、新模式的发展。中国政府各部门掌握了海量的公共数据,如企业登记、交通运输、气象等,但各部门之间缺乏共享机制,企业和公众也很难获得这些数据,针对这些问题,《意见》对政府部门开放共享数据及其制度建设提出了相应的要求。数据要素市场化配置的另一个重要问题是如何保障数据交易的有效竞争,避免出现基于数据优势的垄断,建立大数据交易市场的良好秩序。为此《意见》也提出“引导培育大数据交易市场,依法合规开展数据交易”。这些关于加快培育数据要素市场的指导意见极为重要,通过未来出台可操作化的法律规范和监管政策,将为中国迎来互联网、人工智能、大数据的更快发展提供重要的制度支撑。


需要强调的是,数据是一种在互联网时代涌现的新型生产要素,在产权界定、配置模式、定价方法等方面都存在诸多有待探索的议题。数据要素化和要素市场化的过程双重叠加,使得数据要素市场化配置的进程更为复杂。为规范市场秩序、激发市场活力,应当兼顾合规需求和创新空间两者之间的关系,尤其考虑中国在大数据、人工智能等数据密集型产业的领先地位,我们在制定有关数据要素的政策(包括立法)时必须鼓励市场主体在适当条件下进行各种各样的有益创新和探索。


改革的路线图已经提出,更关键的还是扎实推进和具体落实,使这些改革措施最终落地,让企业和民众切切实实感受到改革的红利,享受改革的“大礼包”。